Está em tramitação na Comissão de Assuntos Econômicos
do Senado Federal o PROJETO DE LEI DO SENADO FEDERAL (PLS) Nº 130, de 16 de
abril de 2014, publicado no Diário do Senado Federal em 17.04.2014 que
“Convalida os atos normativos de concessão de benefícios fiscais e concede
remissão e anistia de créditos tributários referentes ao ICMS”.
1. PROJETO DE LEI DO SENADO Nº
130, DE 2014 – COMPLEMENTAR.
O projeto é de iniciativa da Senadora Lúcia Vânia e
outros Senadores cujo teor foi assim publicado:
Convalida
os atos normativos de concessão de benefícios fiscais e concede remissão e
anistia de créditos tributários referentes ao Imposto sobre Operações Relativas
à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS).
O
Congresso Nacional decreta:
Art.
1º Ficam convalidados os atos normativos de concessão de benefícios ou de
incentivos fiscais ou financeiros vinculados ao Imposto sobre Operações
Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), editados até
1º de maio de 2014, sem observância do disposto no art. 155, § 2º, XII, g, da
Constituição Federal.
Art.
2º Ficam remitidos e anistiados os créditos tributários do ICMS, constituídos
ou não, relativos a operações e prestações alcançadas por benefícios ou
incentivos fiscais ou financeiros vinculados ao ICMS, concedidos por legislação
estadual ou distrital editada até a data de publicação desta Lei Complementar
sem observância do disposto no art. 155, § 2º, XII, g, da Constituição Federal.
Art.
3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
O Projeto de Lei tem como justificação o que segue:
“Atualmente,
com base no disposto no § 2º do art. 2º da Lei Complementar nº 24, de 7 de
janeiro de 1975, para a concessão de benefícios fiscais referentes ao ICMS
exige-se a prévia aprovação de convênio, por unanimidade, pelo Conselho
Nacional de Política Fazendária (CONFAZ).
A exigência
da mencionada unanimidade é polêmica e gera inúmeras discussões políticas,
econômicas e doutrinárias. Mas o fato é que, no âmbito da chamada “guerra
fiscal”, essa regra foi desrespeitada por diversas vezes e o Supremo Tribunal
Federal (STF) tem consolidado sua jurisprudência no sentido de declarar
inconstitucionais os incentivos fiscais relativos ao ICMS concedidos à revelia
do Confaz, ou seja, sem a aprovação unânime por parte dos Estados e do Distrito
Federal.
O
STF entende que a inobservância do disposto na Lei Complementar nº 24, de 1975,
acarreta violação dos benefícios tributários relativos ao ICMS concedidos sem a
autorização do Confaz. Previa, ainda, autorização para que a União alterasse o
indexador e a taxa de juros incidente sobre a dívida dos Estados e dos
Municípios junto a ela.
Contudo,
durante sua tramitação, o PLP nº 238, de 2013, concentrou-se na dívida dos
Estados e Municípios, deixando de tratar dos benefícios do ICMS. Assim, o texto
aprovado na Câmara dos Deputados excluiu os assuntos relativos ao imposto. A
matéria tramita agora no Senado Federal, na forma do Projeto de Lei da Câmara
nº 99, de 2013 – Complementar.
A
questão precisa ser retomada e a proposta de convalidação então encaminhada
pelo Poder Executivo merece ser aperfeiçoada, para que se possa dar um fim à
chamada “guerra fiscal”. Desse modo, estamos propondo este projeto de lei com o
objetivo de solucionar definitivamente e sem maiores delongas a problemática
dos créditos tributários constituídos em decorrência de benefícios ou de
incentivos fiscais ou financeiros vinculados ao ICMS instituídos em desacordo
com o previsto no § 2º do art. 2º da Lei Complementar nº 24, de 1975, bem como
convalidar aqueles atualmente em vigor.
Contamos
com o apoio dos nobres Pares para aperfeiçoar e aprovar esta matéria, de
extrema relevância para a Federação.
Sala
das Sessões,”
O Presidente da Comissão de Assuntos Econômicos
Senador Lindbergh Farias, designou o Senador Armando Nogueira como relator do
projeto; vindo, posteriormente, redistribuí-lo ao Senador Luiz Henrique.
Após a designação do relator do projeto de lei
complementar foi apresentada a Emenda nº 01
(Substitutivo), de autoria do Senador Ricardo Ferraço.
Em virtude da apresentação do mencionado Substitutivo
(Emenda nº 1) abriu-se na
própria Comissão de Assuntos Econômicos a oportunidade da apresentação de
emendas; voltando, portanto, o assunto a ser analisado pelo relator do
projeto.
2. PARECER Nº 808, DE 2014
Após análise das
emendas, o relator acena com relatório favorável ao Projeto da Senadora Lúcia
Vânia e outros alterado pela Emenda nº 1 (Substitutivo) submetendo-o à Comissão de Assuntos
Econômicos – CAE que o aprovou nos termos que apresenta:
Da COMISSÃO DE
ASSUNTOS ECONÔMICOS, sobre o Projeto de Lei do Senado nº 130, de 2014 – Complementar,
de autoria da Senadora Lúcia Vânia e outros Senadores, que convalida os atos
normativos de concessão de benefícios fiscais e concede remissão e anistia de
créditos tributários referentes ao Imposto sobre Operações Relativas à
Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS).
RELATOR:
Senador LUIZ HENRIQUE
I – RELATÓRIO
Está em pauta nesta Comissão o Projeto de Lei do Senado
(PLS) nº 130, de 2014 - Complementar, de autoria da Senadora LÚCIA VÂNIA e
outros Senadores. O Projeto tem dois artigos, além da cláusula de vigência, com
os seguintes objetivos:
1) convalidar os atos normativos de concessão de
benefícios ou incentivos fiscais ou financeiros de ICMS instituídos até 1º de
maio de 2014, em desacordo com o disposto no art. 155, § 2º, XII, “g”, da
Constituição Federal;
2) remitir e anistiar os créditos tributários decorrentes
de benefícios ou incentivos fiscais ou financeiros vinculados ao ICMS
concedidos pela legislação estadual ou distrital editada até a data de
publicação da lei complementar proposta, em desacordo com o disposto no art.
155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal.
Na justificação do Projeto, lê-se que a Lei Complementar
nº 24, de 7 de janeiro de 1975 exige, para a concessão de incentivos e
benefícios relativos ao ICMS, “a prévia aprovação de convênio, por unanimidade,
pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ)”. Entretanto, “a
exigência da mencionada unanimidade é polêmica e gera inúmeras discussões
políticas, econômicas e doutrinárias”, sendo certo que “essa regra foi
desrespeitada por diversas vezes e o Supremo Tribunal Federal (STF) tem
consolidado sua jurisprudência no sentido de declarar inconstitucionais os
incentivos fiscais relativos ao ICMS concedidos à revelia do Confaz”. Conforme
entendimento do STF, “a inobservância da Lei Complementar nº 24, de 1975,
acarreta violação do art. 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal, que
determina caber à lei complementa regular a forma como, mediante deliberação
dos Estados e do Distrito Federal isenções, incentivos e benefícios fiscais do
ICMS serão concedidos e revogados.”
Ainda segundo a justificação, “essa situação vem gerando
grande insegurança jurídica não apenas para os entes federados, mas,
principalmente, para os contribuintes beneficiados pelos incentivos do ICMS,
que se veem na iminência de serem cobrados pelos créditos tributários
resultantes da invalidação, pelo STF, das normas de concessão das benesses
fiscais”. Por fim, apresenta-se o Projeto “com o objetivo de solucionar
definitivamente e sem maiores delongas” o grave problema acima descrito.
O Projeto foi distribuído exclusivamente para esta
Comissão de Assuntos Econômicos e, no prazo regimental, foram apresentadas a
Emenda nº 1 (substitutivo), de autoria do Senador RICARDO FERRAÇO e as Emendas
nº 2, 3 e 4, de autoria do Senador ROMERO JUCÁ.
Na reunião do último dia 20 de maio, apresentei a esta
Comissão o meu Parecer acerca deste Projeto de Lei Complementar. Votei pela
aprovação do Projeto e da Emenda nº 1, do Senador RICARDO FERRAÇO, na forma de Substitutivo
que submeti aos nobres pares.
A matéria deixou de ser apreciada naquela oportunidade, a
fim de que o Conselho Nacional de Política Fazendária – Confaz pudesse opinar
sobre o projeto e, sendo o caso, apresentar uma proposta para aperfeiçoá-lo.
Na sua reunião realizada no dia 10 de junho passado, o
Confaz não atingiu o nível de consenso sobre a matéria, e apenas treze dos
vinte e sete Secretários da Fazenda dos Estados, entenderam que o quórum mais
adequado para deliberação majoritária sobre a remissão de créditos tributários
e a reinstituição de incentivos e benefícios de ICMS concedidos unilateralmente
seria de dois terços dos Estados de cada região.
Por outro lado, por dezenove votos, os Secretários da
Fazenda manifestaram-se sobre a necessidade de: (i) resolução do Senado Federal
que estabeleça a redução gradual das alíquotas interestaduais do ICMS; (ii) promulgação
de Emenda à Constituição que promova a repartição do ICMS entre os Estados de
origem e destino, no comércio interestadual de bens e serviços
destinados a consumidor final não contribuinte do imposto;
(iii) lei complementar que institua fundos federativos para compensar perdas de
arrecadação do ICMS em decorrência da alteração das alíquotas interestaduais e para
fomentar o desenvolvimento regional; e (iv) lei que altere os critérios de atualização
monetária e juros nos contratos de refinanciamento celebrado entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, matérias que não dizem respeito ao
tema sob exame.
Na reunião do último dia 15 de julho, apresentei e fiz a
leitura do meu segundo Parecer, a esta Comissão, acerca deste Projeto de Lei Complementar.
Naquele segundo Parecer, li o meu VOTO pela aprovação do Projeto,
da Emenda nº 1, do Senador RICARDO FERRAÇO e da Emenda nº 2, do Senador ROMERO
JUCÁ e pela rejeição das Emendas nº 3 e 4, na forma de Substitutivo que submeti
aos nobres pares.
A matéria deixou de ser apreciada naquela reunião para
que, mais uma vez, o Conselho Nacional de Política Fazendária – Confaz pudesse
opinar sobre o Projeto ora em exame e, sendo o caso, apresentar uma nova proposta
para aperfeiçoá-lo.
Após a data de 15 de julho, foram apresentadas as Emendas
nº 5 e 6, de autoria da ilustre Senadora VANESSA GRAZZIOTIN, razão pela qual,
passo a me manifestar sobre o seu mérito.
Neste dia 04 de novembro, em meu gabinete, reunido com
colegas Senadoras e Senadores e com membros integrantes do Confaz, conseguimos viabilizar
um texto convergente, que resultou na alteração da redação dos artigos 2º e 3º
do Substitutivo que ora apresento.
No artigo 2º, alteramos o quorum de: (i) dois terços das
unidades federadas e (ii) uma unidade federada das Regiões Sul, Sudeste e
Centro Oeste; duas unidades federadas da Região Norte; e três unidades
federadas da Região Nordeste (emenda Senador Romero Jucá), para: (i) os mesmos
dois terços das unidades federadas e (ii) um terço das unidades federadas
integrantes de cada uma das cinco regiões do País (proposta consensuada).
No artigo 3º, proponho alteração na sua redação original,
com o objetivo de tornar legal parte de texto de cláusulas do Convênio ICMS 70,
de 29 de julho de 2014, celebrado no âmbito do Confaz, notadamente os
constantes nas cláusulas segunda, terceira, quarta e sexta daquele Convênio.
As alterações do Substitutivo que ora apresento, retratam
o que entendo como sendo um texto convergente, fruto de entendimentos que viabilizam
a sua aprovação, tanto no âmbito desta Comissão de Assuntos Econômicos, quanto
pelo plenário desta Casa, razão pela qual rogo às nobres colegas Senadoras e
aos nobres colegas Senadores a sua aprovação.
II – ANÁLISE
II.A – SOBRE A
CONSTITUCIONALIDADE, A JURIDICIDADE E A TÉCNICA LEGISLATIVA
O art. 99 do Regimento Interno do Senado Federal
estabelece competência para a Comissão de Assuntos Econômicos analisar
proposições versando, entre outras matérias, sobre tributos, finanças públicas,
normas gerais sobre direito tributário e financeiro e conflitos de competência
em matéria tributária entre os entes federados.
Ademais, como o Projeto foi distribuído unicamente a esta Comissão,
cabe-nos analisar, preliminarmente, os aspectos relativos à constitucionalidade,
juridicidade e técnica legislativa.
O objeto da Proposição insere-se na órbita do direito
tributário e financeiro, que figura entre as matérias de competência da União,
conforme o art. 24, I, da Constituição Federal. Já o art. 48, I, da Carta Magna
afirma que cabe ao Congresso Nacional dispor sobre essas matérias, com a sanção
presidencial.
Constata-se, também, que o assunto tratado pelo Projeto
não figura dentre os constantes do rol constitucional que fixa competência
privativa para o Presidente da República iniciar o processo legislativo (art.
61, § 1º), ou na lista de competências privativas do Presidente da República
(art. 84, III).
Entretanto, conforme apontado na justificação da Emenda nº
1, do Senador RICARDO FERRAÇO, há dúvida jurídica razoável quanto à possibilidade
de o Congresso Nacional, ainda que mediante lei complementar, convalidar
incentivos e benefícios relacionados ao ICMS, concedidos sem autorização do
Confaz, e conceder remissão e anistia aos créditos correspondentes.
Isso porque a interpretação conjunta dos arts. 150, § 6º,
e 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal indica que qualquer tipo de
desoneração do ICMS, incluindo a remissão proposta, deve ser veiculado por lei
estadual, mediante prévia deliberação dos Estados e do Distrito Federal, o que
se dá, atualmente, através de convênios celebrados nos termos da Lei
Complementar nº 24, de 1975.
Confiram-se, nesse sentido, os seguintes precedentes do
Supremo Tribunal Federal:
“(...)VII - O art. 155, § 2º, inciso XII, g, da
Constituição Federal dispõe competir à lei complementar, mediante deliberação dos
Estados membros e do Distrito Federal, a regulamentação de isenções, incentivos
e benefícios fiscais a serem concedidos ou revogados, no que diz respeito ao
ICMS. Evidente necessidade de consenso entre os entes federativos, justamente
para evitar o deflagramento da perniciosa ´guerra fiscal´ entre eles. À lei complementar
restou discricionária apenas a forma pela qual os Estados e o Distrito Federal
implementarão o ditame constitucional. A questão, por sua vez, está
regulamentada pela Lei Complementar 24/1975, que declara que as isenções a que
se faz referência serão concedidas e revogadas nos termos dos convênios celebrados
e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal. VIII - Necessidade de
aprovação pelo CONFAZ de qualquer política extrafiscal que implique na redução
ou qualquer outra forma de desoneração do contribuinte em relação ao ICMS.
Precedentes do STF.(...)” (STF – Pleno - ADI 2.549/DF – Rel. Min. Ricardo Lewandowski
– J: 01/06/2011)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.º 1.798/97; E
ART. 8º DO DECRETO N.º 9.115/98, DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. ALEGADA
CONTRARIEDADE AOS ARTS. 150, § 6.º; E 155, § 2.º, XII, G, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
O primeiro ato normativo estadual, instituindo benefícios relativos ao ICMS sem
a prévia e necessária celebração de convênio entre os Estados e o Distrito
Federal, contraria os dispositivos constitucionais sob enfoque. Alegação de inconstitucionalidade
igualmente plausível no tocante ao art. 8.º do Decreto n.º 9.115/98, que,
extrapolando a regulamentação da mencionada lei, fixa, de forma autônoma,
incentivos fiscais sem observância das mencionadas normas da Carta da
República. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade das normas
em questão.” (STF – Pleno – ADI 2.439/MS – Rel. Min. Ilmar Galvão – J:
13/11/2002)”
Na esteira do entendimento da mais alta Corte do Poder
Judiciário, parece forte a possibilidade de se entender que lei complementar
não possa convalidar os incentivos e benefícios de ICMS, cabendo-lhe tão
somente estabelecer a forma pela qual os Estados e o Distrito Federal poderão
deliberar a respeito para, em se entendendo conveniente, autorizar os Poderes
Legislativos competentes a editarem as leis necessárias.
Diante disso, caso seja mantida a redação original do
Projeto, existe risco considerável de se entender que a União não tenha
competência para dispensar a cobrança de créditos relativos ao ICMS e,
consequentemente, não possa o Congresso Nacional tratar da matéria sem agredir
a autonomia estadual que decorre do princípio federativo.
Assim, para evitar discussões jurídicas que poderiam
comprometer todo o esforço que está sendo feito para debelar a chamada “guerra
fiscal” e restabelecer a segurança jurídica das empresas que usufruíram dos
incentivos e benefícios em questão, afigura-se conveniente acolher a prudência
da proposta do Senador RICARDO FERRAÇO, que parece melhor se adequar aos
ditames do art. 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal.
Afinal, por essa proposta, a remissão dos créditos
tributários e a reinstituição dos benefícios tributários problemáticos não se
dá diretamente no corpo da lei complementar, que se atém a ditar normas para o
encaminhamento da solução para o problema.
Em relação ao tratamento do quorum qualificado nas
decisões tomadas no Confaz, como lembrado na justificação da emenda
substitutiva, a própria Lei Complementar nº 24, de 1975, que foi recepcionada
pela Constituição de 1988, permitiu que os Estados e o Distrito Federal
pudessem, por maioria qualificada (2/3), convalidar benefícios fiscais
concedidos pela legislação estadual anteriormente à sua edição.
Portanto, afigura-se legítima, sob os ângulos formal e
material, a proposta de fixação, por lei complementar, de quorum especial
destinado à aprovação de convênio que disponha sobre os efeitos jurídicos dos
incentivos e benefícios de ICMS concedidos no passado sem a anuência do Confaz.
II.B – SOBRE A
PROPOSTA APRESENTADA PELO CONFAZ AO PLS Nº 130, DE 2014 - COMPLEMENTAR
Em substituição ao quórum nacional de três quintos e
regional de um terço das unidades federadas, contemplado no Substitutivo que
apresentei anteriormente aos nobres pares, propõe o Confaz que a aprovação de
convênio que possibilite a convalidação dos incentivos e benefícios concedidos
sem a observância do disposto no art. 155, §2º, XII, “g”, da Constituição
Federal dependa de “manifestação favorável de, no mínimo, dois terços das
unidades federadas integrantes de cada uma das cinco regiões do País”.
É de se observar que o artigo 12, § 3º, da Lei
Complementar nº 24, de 1975, que possibilitou a convalidação da legislação
estadual existente quando de sua publicação, estabelecia apenas o quorum
nacional de dois terços.
Repito, o referido dispositivo exigiu que o convênio
acerca da matéria fosse aprovado por dois terços das unidades federadas,
considerando o país como um todo e não, separadamente, cada uma das suas cinco
regiões geográficas.
São duas as diferenças práticas entre os quóruns da Lei Complementar
nº 24, de 1975 e o sugerido pelo Confaz: (i) o quórum da lei complementar
implica aprovação por dezoito unidades federadas, cujos votos são computados
igualmente; e (ii) o quórum proposto pelo Confaz supõe concordância de dezenove
unidades federadas e confere peso maior aos votos das unidades localizadas em
regiões com menor número de Estados.
A tal ponto que bastaria o alinhamento de duas unidades
federadas das regiões Centro-Oeste, Sul ou Sudeste para impedir que eventual
decisão das outras vinte e cinco fosse implementada. Algo que não foge muito à
lógica perversa da sistemática atual, em que o veto de um Estado prevalece
sobre a vontade de todos os demais. Diante disso, entendo que o acolhimento do
quórum de deliberação sugerido por treze dos vinte e sete Secretários da
Fazenda, daria poder exacerbado às unidades federativas das regiões
mencionadas, colocando-as em posição mais vantajosa do que as demais, criando
distorção incompatível com a ideia de federalismo cooperativo que permeia o
sistema constitucional.
A exigência cumulativa de quórum regional mínimo é
inovação destinada a evitar a formação de blocos regionais que pudessem impor
sua vontade aos Estados localizados em regiões com menor número de unidades federadas.
Não convém, portanto, utilizar o quórum regional como uma
forma de favorecer ou prejudicar qualquer Estado, nem para inviabilizar o seu
consenso majoritário, mas somente como fator de equilíbrio da federação, que
reconhece, respeita e permite a redução das desigualdades regionais, como exige
o art. 3º, III, da Constituição Federal.
Nesse sentido, entendo por bem utilizar a fórmula já
consagrada na Lei Complementar nº 24, de 1975 para fixar o quórum nacional em
dois terços das unidades federadas, ao qual deverá ser cumulado um quórum
regional razoável para equilibrar os interesses envolvidos. Retomarei este
ponto adiante, ao analisar as emendas apresentadas pelo ilustre Senador ROMERO
JUCÁ.
Dezenove Secretários da Fazenda, também sugerem que o
convênio de convalidação possa estabelecer restrições temporais diferenciadas
conforme a natureza dos benefícios e incentivos que venham a ser reinstituídos
e possa estender sua aplicação inclusive a outros Estados localizados na mesma
região.
Propõem ainda, aqueles Secretários, tornar ineficazes as
disposições do convênio em relação aos entes que concedam incentivos ou
benefícios em desconformidade com o texto legislativo proposto e com a Lei
Complementar nº 24, de 1975.
Não convém autorizar a extensão de incentivos e benefícios
para além do território do Estado, que os tenha concedido no passado, pois isso
poderia ter efeito multiplicador, desvirtuando os objetivos do projeto ora em análise.
No tocante às sanções pela concessão unilateral de
incentivos e benefícios, a simples exclusão dos efeitos do convênio em relação
às unidades infratoras perpetuaria a insegurança jurídica que motivou o
presente Projeto. Por isso, entendo que não é caso de acolher aquela sugestão.
Os Gestores Estaduais da Fazenda sugerem, ainda, o
afastamento das disposições do artigo 14 da Lei Complementar nº 101, de 2000,
que possam comprometer o esforço de convalidação dos incentivos e benefícios de
ICMS.
Tendo em vista o quadro de grave insegurança jurídica que
o tema suscita, convém acolher a proposta para flexibilizar, excepcionalmente,
a aplicação da referida lei complementar.
Por fim, as condicionantes à eficácia do convênio de
convalidação não podem ser acolhidas.
O que motivou o projeto ora em exame foi justamente a
necessidade de encontrar-se uma solução legislativa que viabilize a imediata
solução do problema e afaste os incalculáveis riscos jurídicos, e os danos
econômicos e sociais decorrentes da iminente aprovação, pelo Supremo Tribunal
Federal, da Súmula Vinculante nº 69, declarando inconstitucionais os incentivos
e benefícios concedidos no passado pelos Estados, à revelia do Confaz.
É preciso que o Congresso atue de forma serena, porém,
célere, criando condições para a solução definitiva desta questão.
Nesse contexto, não se afigura adequado vincular a
eficácia do convênio à solução de outras questões de interesse exclusivo dos
Estados, que dependem de ampla negociação, inclusive com a União, o que requer
mais tempo do que se pode dispor nesse momento, tendo em vista o estágio
avançado em que se encontra a mencionada Súmula Vinculante.
II.C – SOBRE O
MÉRITO
A proposta de convalidação dos benefícios concedidos sem a
observância do procedimento da Lei Complementar nº 24, de 1975, é oportuna e necessária
para restabelecer a segurança jurídica.
Como apontado na justificação do Projeto da Senadora LÚCIA
VÂNIA, o Supremo Tribunal Federal vem sistematicamente declarando a inconstitucionalidade
de atos normativos estaduais que unilateralmente concedem isenções, incentivos
e benefícios de ICMS, por contrariedade à regra do art. 155, § 2º, XII, “g”, da
Constituição Federal.
A questão foi inclusive objeto da Proposta de Súmula
Vinculante (PSV) nº 69, de 2012, com a seguinte redação:
“Qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de
base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício
fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado
no âmbito do CONFAZ, é inconstitucional”.
Em 31 de março de 2014, a Procuradoria-Geral da República proferiu
parecer a respeito da PSV nº 69, de 2012, opinando pela sua aprovação pelo
Supremo Tribunal Federal, nos termos em que apresentada.
Assim, existe o risco iminente de a Corte Suprema
deliberar sobre a proposta em questão e, com isso, emitir pronunciamento de
caráter vinculante para os Estados e o Distrito Federal, no sentido da
inviabilidade da concessão e manutenção de incentivos e benefícios associados
ao ICMS.
Caso o verbete sumular venha a ser aprovado, poderá ser instaurado
verdadeiro “caos” jurídico e econômico, como demonstram as dezenas de manifestações
de empresas e entidades governamentais e de classe formalizadas junto ao
Supremo Tribunal Federal a propósito da PSV nº 69, de 2012, bem como os estudos
econômicos elaborados por instituições como a Fundação Getúlio Vargas (FGV).
Isso porque os contribuintes poderiam ser obrigados a
recolher os
valores dispensados no passado e que, muitas vezes, foram
empregados em empreendimentos financiados com os incentivos estaduais, ou
repassados aos preços de produtos e serviços, reduzindo-os.
Grande parte das empresas não teria como pagar essa conta.
De sorte que a cobrança forçada da dívida poderia consumir o seu patrimônio, em
prejuízo de suas atividades e dos trabalhadores que delas dependem.
Ademais, projetos desenvolvidos em regiões distantes dos
grandes centros consumidores com o auxílio de incentivos estaduais poderiam ser
descontinuados, por falta de condições de competir com empresas estabelecidas em
locais mais próximos ao mercado, em virtude dos maiores custos envolvidos.
Outro estudo da FGV, intitulado “Análise de Incentivos
Fiscais Estaduais e Isonomia Competitiva entre Estados no Brasil”, de dezembro
de 2012, explica que as empresas preferem se instalar em áreas economicamente mais
adiantadas e mais próximas aos centros consumidores, já que os custos envolvidos
são menores.
A concessão de incentivos fiscais é decisiva para a
atração de novos investimentos e a realização de projetos pioneiros “que atraem
mão de obra qualificada, fortalecem a infraestrutura física e reorientam a
configuração das 13 redes logísticas no país”, possibilitando um razoável
equilíbrio competitivo entre as várias unidades da Federação.
Diante desse quadro de notável insegurança jurídica, os
Estados e o Distrito Federal promoveram diversas reuniões no âmbito do Confaz
com o objetivo de chegar a um acordo para resolver a questão.
Embora houvesse consenso sobre o tema central, não foi
possível equacionar o problema na esfera desse Conselho por conta da
interferência de outros assuntos, somada à exigência de unanimidade, bem como
dúvidas quanto às prerrogativas do Confaz para a solução integral da questão.
Na impossibilidade de outra solução, é fundamental que o Congresso
Nacional edite lei complementar com normas excepcionais que permitam aos
Estados e ao Distrito Federal deliberarem sobre o tema por maioria qualificada,
de modo a restabelecer a segurança jurídica.
O quorum diferenciado em relação à unanimidade
ordinariamente
prevista na Lei Complementar nº 24, de 1975, se justifica
agora, tal como se justificou no passado, pela relevância social e econômica da
matéria e pela necessidade premente de viabilizar um acordo de forma
democrática e célere no Confaz.
Ademais, o próprio Poder Executivo Federal enviou ao
Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar nº 238, de 2013, prevendo,
entre outros assuntos, os mesmos quoruns propostos pela Emenda nº 1, do Senador
RICARDO FERRAÇO.
Entretanto, quando a matéria chegou ao Senado Federal,
após a aprovação da Câmara dos Deputados, essa parte do texto original havia
sido suprimida.
Há necessidade, porém, de aperfeiçoar a redação proposta
pela Emenda Substitutiva nº 1, com o objetivo de deixar claro que o quorum nele
previsto aplica-se tanto à aprovação quanto à ratificação do convênio, e estabelecer
uma data de corte para a convalidação, a fim de que não sejam alcançadas outras
desonerações além daquelas que, por já terem sido usufruídas, requerem
pacificação jurídica.
Em contrapartida, convém que não haja prazo para
deliberação dos Estados e Distrito Federal, que pode ser insuficiente para selar
um acordo sobre todos os créditos, incentivos e benefícios a serem objeto de
remissão e/ou reinstituição.
Do mesmo modo, merece acolhida, com aperfeiçoamentos, o
art. 2º da Emenda Substitutiva nº 1, do Senador RICARDO FERRAÇO.
Por força das sanções cumulativas do art. 8º da Lei
Complementar nº 24, de 1975, compete ao Estado cobrar o ICMS desonerado sem autorização
do Confaz (em razão das sanções de “ineficácia do ato” e da “exigibilidade do imposto
não pago ou devolvido”) e cabe também ao Estado de destino exigir o mesmo valor
mediante a glosa de créditos apropriados pelo estabelecimento recebedor da mercadoria
(em virtude da sanção de “ineficácia do crédito fiscal”).
Há, portanto, direito autônomo do Estado de destino para
exigir o tributo desonerado pelo Estado de origem sem a observância da Lei Complementar
nº 24, de 1975. Típico caso de bitributação.
Assim, para que seja eficaz a convalidação dos incentivos,
há necessidade de remissão dos débitos de ICMS exigíveis tanto pelo Estado de destino
quanto pelo Estado de origem.
Ocorre que a remissão depende de lei estadual ou distrital
específica, conforme art. 150, § 6º da Constituição Federal. De sorte que o
fato de o Estado de origem remitir seus créditos não implica que o Estado de
destino tenha de agir da mesma maneira.
Portanto, é fundamental que lei complementar preveja, de
forma excepcional e expressa, o automático afastamento das sanções previstas no
art. 8º15 da Lei Complementar nº 24, de 1975 quando o Estado de origem conceder
remissão de débitos relativos a determinado incentivo.
Veja-se o que pode ocorrer na prática: um Estado pode
convalidar e dar remissão em relação aos incentivos que tenha concedido, mas
continuar cobrando de seus contribuintes valores relativos a créditos
correspondentes a incentivos de outros Estados.
Essa possibilidade poderia até inviabilizar um acordo no
Confaz quanto à convalidação/remissão, tornando inócua a lei complementar
resultante do Projeto em exame.
Acresce-se que, nos termos do art. 106, II, “a”, do Código
Tributário Nacional, o afastamento de penalidades aplicadas no passado depende
de previsão legal expressa que deixe de definir determinada conduta como
infração.
Ora, a convalidação da legislação do Estado de origem ou a
remissão de débitos não deixa de considerar como infração a apropriação de créditos
de ICMS feita no passado.
Dessa maneira, a aprovação do Projeto sem o dispositivo
que afaste a imposição das sanções do art. 8º da Lei Complementar nº 24, de
1975 não resolverá o problema da “guerra fiscal” em sua integralidade. Vale
dizer, sem previsão legislativa o problema seria resolvido pela metade.
Saliente-se que o dispositivo proposto não implicará
perdas para os Estados. A jurisprudência do STF e do STJ vem no sentido de que
o Estado de destino não pode se locupletar do ICMS dispensado na origem:
“(...) O 'QUANTUM' DA ISENÇÃO CONCEDIDO PELO ESTADO DE
ORIGEM DO PRODUTO NÃO PODE BENEFICIAR O ESTADO DO DESTINO, MERCE DE DENEGAÇÃO
DO CRÉDITO FISCAL POR PARTE DESTE.” (STF - Pleno – AR 1.075-CE – Rel. Min.
Décio Miranda – J: 08/05/1985 - destacamos).
“1. O decreto n. 989/03, do Estado do Mato Grosso, considera
como não tendo sido cobrado o ICMS nas hipóteses em que a mercadoria for
adquirida nos Estados do Espírito Santo, de Goiás, de Pernambuco e no Distrito
Federal 2. O contribuinte é titular de direito ao crédito do imposto pago na
operação precedente. O crédito há de ser calculado à alíquota de 7% se a ela efetivamente
corresponder o percentual de tributo incidente sobre
essa operação. Ocorre que, no caso, a incidência dá-se
pela alíquota de 12%, não pela de 7% autorizada ao contribuinte matogrossense. (...)”
(STF – Pleno - ADI 3312/MT – Rel. Min. Eros Grau – J: 16/11/2006)
“Não é dado ao Estado de destino, mediante glosa à apropriação
de créditos nas operações interestaduais, negar efeitos aos créditos
apropriados pelos contribuintes.” (STF - AC 2.611 – decisão monocrática da Min.
Ellen Gracie – J: 21/06/2010)
“(...) Somente iniciativas judiciais, mas nunca as apenas administrativas,
poderão regular eventuais conflitos de interesses (legítimos) entre os Estados
periféricos e as centrais do sistema tributário nacional, de modo a equilibrar
as relações econômicas entre eles, em condições reciprocamente aceitáveis.”
(STJ – 1ª Seção – RMS 38.041/MG – Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho –
J: 28/08/2013)
Certo, pende de exame pelo STF o RE 628.075/RS, no qual se
examinará a questão da glosa de créditos de ICMS pela sistemática da repercussão
geral. Entretanto, é de todo improvável a alteração de jurisprudência que vem
sendo historicamente reafirmada pelo STF e pelo STJ.
Nesse contexto, sequer eventual interesse arrecadatório
justificaria retirar do Projeto o dispositivo que prevê o afastamento das
sanções do art. 8º da Lei Complementar nº 24, de 1975.
De toda forma, a simples existência de recurso submetido à
sistemática de repercussão geral causa intranquilidade nas empresas quanto ao desfecho
da matéria, ainda que a expectativa seja de confirmação da jurisprudência da
Suprema Corte.
Não teria sentido, no momento em que se pretende
estabilizar as relações jurídicas, prolongar a disputa judicial em relação a
créditos de ICMS decorrentes de incentivos e benefícios que venham a ser objeto
de convalidação/remissão.
Assim, acolho em parte o dispositivo constante do caput do
art. 2º da Emenda Substitutiva nº 01, do Senador RICARDO FERRAÇO, com a redação
que apresento no Substitutivo final, a fim de que a “guerra fiscal” seja definitivamente
pacificada.
Necessário, ainda, analisarmos aqui, as Emendas nº 2, 3 e
4, apresentadas pelo nobre Senador ROMERO JUCÁ.
A Emenda nº 2 altera o quórum previsto no art. 2º do Substitutivo
que apresentei na reunião desta Comissão, no último dia 20 de maio.
Embora o ilustre Senador ROMERO JUCÁ queira manter o
quórum nacional de três quintos das unidades federadas, propõe também que, em
vez do quórum regional linear de um terço dos Estados, seja exigido voto
favorável de uma unidade das regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, de duas
unidades da região Norte e de três unidades da região Nordeste.
Com base em tabelas que indicam os votos necessários em
cada região, em função do respectivo número de unidades federadas, o eminente Senador
Romero Jucá argumenta que, em sendo adotado o quórum de um terço, “o voto de
cada unidade federada não possuirá o mesmo peso na decisão de remissão de
créditos tributários e reinstituição de benefícios fiscais, posto que enquanto
em algumas regiões se necessita da aprovação de 33% das unidades federadas (Sul
e Nordeste), em outras regiões se necessita da aprovação de 50% das unidades
federadas (Sudeste e Centro-Oeste), ou seja, um aumento de 17 pontos percentuais”.
Por isso, propõe “elencar de forma nominativa o apoio necessário de cada
região, aproximando-se ao máximo da proporção de 1/3”.
As Emendas nº 3 e 4 estabelecem que o convênio previsto no
Substitutivo seja celebrado no prazo de até 120 dias, sob pena de serem consideradas
aprovadas a remissão de créditos tributários e a reinstituição de isenções,
incentivos e benefícios relacionados ao ICMS que tenham sido levados ao
conhecimento do Confaz pela unidade concessora, no prazo de 90 dias contados da
publicação da lei complementar ora em debate.
O objetivo seria “forçar a apreciação” do tema pelas
unidades federadas, garantindo-se que “a eventual inércia do CONFAZ trabalhe a
favor da segurança jurídica dos contratos firmados”.
São razoáveis as ponderações do nobre Senador ROMERO JUCÁ acerca
do quórum regional para aprovação do convênio de que trata o Projeto.
Efetivamente, o quórum uniforme de um terço dará maior
peso às
decisões dos Estados localizados em regiões com menor
número de unidades, em comparação com as decisões dos Estados localizados nas
regiões mais densas, o que seria anti-isonômico.
A quantificação nominal das unidades de cada região, na
forma proposta na Emenda nº 2, melhor atende ao princípio federativo.
No Substitutivo que ora apresento para apreciação dos
nobres pares, portanto, adoto o quórum nacional de dois terços, em consonância
com o disposto no art. 12, § 3º, da Lei Complementar nº 24, de 1975, cumulado
com o quórum regional proposto pelo Senador ROMERO JUCÁ.
Quanto à proposição contida nas Emendas nº 3 e 4, embora o
objetivo seja louvável, não se mostra conveniente determinar um prazo máximo para
a edição do Convênio que trate da remissão de créditos tributários e da reinstituição
de incentivos e benefícios fiscais, tendo em vista o grande número de normas
estaduais que deverá ser examinado pelo Confaz e o tempo que será necessário
para que se chegue a um consenso.
De outro lado, considerar aprovada a remissão e outros
favores fiscais na hipótese de eventual inércia dos Estados e do Distrito
Federal afigurase contrário ao disposto no art. 155, §2º, XII, “g”, da
Constituição Federal, que exige efetiva “deliberação” sobre a matéria.
Nem se diga que a Lei Complementar nº 24, de 1975 prevê a ratificação
tácita de convênio. Cuida-se de ato posterior e que supõe a deliberação do
Confaz sobre a matéria nele contida.
Assim, acolho, no que tange a fórmula proposta do quorum regional,
a Emenda nº 2 e rejeito as Emendas nº 3 e 4, apresentadas pelo Senador ROMERO
JUCÁ.
Por último, resta aqui, analisarmos as Emendas nº 5 e 6, apresentadas
pela nobre Senadora VANESSA GRAZZIOTIN.
A Emenda nº 5, pretende alterar a redação do inciso I, do
art. 1º,
apresentado no meu Substitutivo, para instituir o marco
regulatório da remissão dos créditos tributários, “por legislação estadual
publicada até 31 de dezembro de 2013”, ao contrário do que proponho no meu
Substitutivo que fixa “a data de início de produção de efeitos desta Lei
Complementar”.
Em sua justificação da Emenda nº 5, a nobre Senadora VANESSA
GRAZZIOTIN, assim se manifesta: “Visamos com a
apresentação dessa emenda, evitar a ampliação da guerra fiscal, pois como está
disposto no substitutivo apresentado pelo Senador Luiz Henrique, ocorrerá um
vácuo legislativo que propiciará regras não uniformes pela legislação estadual publicada
até a data de início de produção de efeitos desta Lei Complementar”.
Destarte, tanto no meu primeiro, quanto no meu segundo
Parecer, já fixamos a “data de início de produção de efeitos desta Lei
Complementar”, por entender que a data para a produção dos efeitos dos
Convênios celebrados nos termos da Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de
1975, para a remissão dos créditos tributários, constituídos ou não,
decorrentes das isenções, incentivos ou benefícios fiscais ou
financeiro-fiscais instituídos em desacordo com o disposto no art. 155, § 2º,
XII, “G”, da Constituição Federal, é a mais razoável, não existindo, portanto,
“um vácuo legislativo”, como justificou a nobre Senadora VANESSA GRAZZIOTIN, na
justificação desta Emenda nº 5.
Por estas razões, inacolho a Emenda nº 5, trazida pela
ilustre Senadora VANESSA GRAZZIOTIN.
A Emenda nº 6, também apresentada pela nobre Senadora VANESSA
GRAZZIOTIN, pretende incluir o Parágrafo único ao art. 1º do meu Substitutivo,
para “fixar a vigência de 10 (dez) anos para as atividades industriais e 5
(cinco) anos para as atividades comerciais” quando da celebração dos Convênios
nos termos da Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, para a remissão
dos créditos tributários, constituídos ou não, decorrentes das isenções,
incentivos ou benefícios fiscais ou financeiro-fiscais instituídos em desacordo
com o disposto no art. 155, § 2º, XII, “G”, da Constituição Federal, de que
trata o inciso I, do art. 1º, do meu Substitutivo.
Entende a ilustre Senadora VANESSA GRAZZIOTIN, que “tais benefícios
devam vigorar um lapso de tempo determinado”, ponderações que não deixam de ser
razoáveis, haja vista a fixação, mediante Convênio, de um prazo limite para
fruição das isenções, incentivos ou benefícios reinstituídos com base nesta Lei
Complementar, que não poderá ultrapassar um prazo pré-estabelecido.
Esta matéria não está pacificada entre os Estados membros
do Confaz, sendo objeto de longas e acaloradas discussões, que até a presente
data, não encontraram ressonância suficiente para a sua consecução.
Por estas razões, também, rejeito a Emenda nº 6, trazida
pela ilustre Senadora VENASSA GRAZZIOTIN.
Inacolho a Emenda, também, com o propósito de não mais
alterar a minha Emenda Substitutiva já apresentada e lida nessa Comissão de
Assuntos Econômicos, evitando um novo pedido de vistas ou a procrastinação
dessa importante matéria, que, já sem tempo, se faz necessária a sua urgente aprovação.
Dessa maneira, proponho a aprovação do Projeto de Lei nº
130, de 2014 – Complementar, com as alterações propostas nas Emendas nº 1e 2 e
neste Relatório, com o que se dará um passo decisivo para resolver a situação
de incerteza jurídica na qual se encontram os entes públicos e os
contribuintes, destravando investimentos necessários ao crescimento econômico.
Por último, quero prestar minhas homenagens ao excepcional
trabalho da Senadora LÚCIA VÂNIA e dos Senadores RICARDO FERRAÇO e ROMERO JUCÁ.
A Senadora LÚCIA VÂNIA, por ter apresentado a presente Proposição,
dando a todos nós a oportunidade de resgatar um tema que, conforme fartamente
demonstrado acima, demanda solução urgente do Congresso Nacional.
O Senador RICARDO FERRAÇO, pelo trabalho técnico primoroso
contido em sua emenda que muito nos ajuda a aperfeiçoar o trabalho da Senadora,
de modo a torná-lo adequado juridicamente, evitando assim que a solução
encontre obstáculos intransponíveis mais a frente. O Senador ROMERO JUCÁ pela
valiosa contribuição, externada notadamente na Emenda nº 2, que trata do tão
combatido quórum para as deliberações do Confaz.
III – VOTO
Por todo o exposto, voto pela constitucionalidade,
juridicidade e técnica legislativa e, no mérito, pela aprovação do Projeto de
Lei nº 130, de 2014 – Complementar, e das Emendas nº 1 e 2, na forma da
seguinte Emenda Substitutiva que ora apresento e pela rejeição das demais
Emendas, à saber:
EMENDA Nº 1– CAE
(SUBSTITUTIVO)
(ao Projeto de Lei
do Senado nº 130, de 2014 – Complementar)
Dispõe sobre o quórum de aprovação de convênio que permita
a concessão de remissão dos créditos tributários constituídos ou não em
decorrência de isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais instituídos
em desacordo com a deliberação prevista no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea
“g”, da Constituição Federal, e a reinstituição das respectivas isenções, incentivos
e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais; e dá outras providências.
O CONGRESSO
NACIONAL decreta:
Art. 1° Mediante convênio celebrado nos termos da Lei Complementar
nº 24, de 7 de janeiro de 1975, os Estados e o Distrito Federal poderão
deliberar sobre a:
I - remissão dos créditos tributários, constituídos ou
não, decorrentes das isenções, incentivos e benefícios fiscais ou
financeiro-fiscais instituídos em desacordo com o disposto no art. 155, § 2°,
XII, "g", da Constituição Federal, por legislação estadual publicada
até a data de início de produção de efeitos desta Lei Complementar; e
II - reinstituição das isenções, incentivos e benefícios
referidos no inciso I que ainda se encontrem em vigor.
Art. 2° O convênio a que se refere o art. 1º poderá ser
aprovado e ratificado com o voto favorável de, no mínimo:
I – dois terços das unidades federadas; e
II – um terço das unidades federadas integrantes de cada
uma das cinco regiões do País.
Art. 3° O Convênio de que trata o art. 1º atenderá, no
mínimo, as seguintes condicionantes, a serem observadas pelas unidades
federadas:
I – publicar, nos seus respectivos Diários Oficiais,
relação contendo a identificação de todos os atos normativos relativos a
isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, abrangidos
pelo art. 1º;
II – efetuar o registro e o depósito, junto à Secretaria
Executiva do Confaz, da documentação comprobatória correspondente aos atos
concessivos das isenções, incentivos e benefícios fiscais ou
financeiro-fiscais, mencionados no inciso I.
§ 1° O disposto no art. 1º não se aplica aos atos
relativos às isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais,
vinculados ao ICMS não publicados, não depositados e não registrados nos termos
de que trata este artigo, devendo ser revogados os respectivos atos
concessivos.
§ 2° Fica a unidade federada que editou o ato concessivo
publicado, registrado e depositado junto ao Confaz, relativo às isenções,
incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, vinculados ao ICMS de
que trata o art. 1º, autorizada a concedê-los e a prorrogá-los, nos termos do
ato vigente na data de publicação do respectivo convênio e cujo prazo de
fruição não poderá ultrapassar:
I - 31 de dezembro do décimo quinto ano posterior à
produção de
efeitos do respectivo convênio, quanto àqueles que forem
destinados ao fomento das atividades agropecuária e industrial, inclusive
agroindustrial, e a investimento em infraestrutura rodoviária, aquaviária,
ferroviária, portuária, aeroportuária e de transporte urbano;
II - 31 de dezembro do oitavo ano posterior à produção de
efeitos do respectivo convênio, quanto àqueles destinados à manutenção ou ao
incremento das atividades portuária e aeroportuária, vinculada ao comércio
internacional, incluída a operação subsequente à da importação, praticada pelo
contribuinte importador;
III - 31 de dezembro do terceiro ano posterior à produção
de efeitos do respectivo convênio, quanto às operações e prestações
interestaduais com produtos agropecuário e extrativo vegetal, in natura;
IV - 31 de dezembro do primeiro ano posterior à produção
de efeitos do respectivo convênio, para os demais.
§ 3º Os atos concessivos publicados, registrados e
depositados junto ao Confaz, permanecerão vigentes e produzindo efeitos como
normas regulamentadoras nas respectivas unidades federadas concedentes das
isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, vinculados ao
ICMS, nos termos do § 2º.
§ 4º A unidade federada concedente poderá revogar o ato concessivo
ou reduzir o alcance ou o montante das isenções, incentivos e benefícios
fiscais ou financeiro-fiscais, antes do termo final de fruição.
§ 5º As unidades federadas poderão:
I – estender a concessão das isenções, incentivos e
benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, referidos no § 2º, para outros
contribuintes estabelecidos em seu território, sob as mesmas condições e nos
prazos limites de fruição;
II – aderir às isenções, incentivos e benefícios fiscais
ou financeiro-fiscais concedidos ou prorrogados por outra unidade federada da
mesma região na forma do § 2º, enquanto vigentes.
§ 6º A concessão, prorrogação, manutenção, extensão ou
adesão de isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, vinculados
ao ICMS por Estado ou pelo Distrito Federal em desacordo com o previsto no respectivo
convênio torna sem efeito as disposições nele previstas, relativamente à
unidade federada infratora.
Art. 4º Ficam afastadas possíveis restrições decorrentes da
aplicação do art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que possam
comprometer a implementação das disposições desta Lei Complementar.
Art. 5º Para fins de aprovação e ratificação do convênio
previsto no art. 1º, aplicam-se os demais preceitos contidos na Lei
Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, que não sejam contrários aos
dispositivos desta Lei Complementar.
Art. 6° Esta Lei Complementar entra em vigor na data da
sua publicação.
Sala da Comissão, 04 de novembro de 2014.
Senador CASILDO MALDANER, Presidente Eventual
Senador LUIZ HENRIQUE, Relator
Após aprovação e publicação do
Parecer nº 808, de 2014 na Comissão de Assuntos Econômicos, o projeto de lei do Senado foi enviado a Mesa do Plenário para no prazo
regimental receber emendas nos termos do art.
235, II, "d", do Regimento Interno.
Foram
recebidas Emendas de Plenário nº 2 a 15 que após o
prazo regimental voltou para a Comissão de Assuntos
Econômicos para análise do relator.
3. PARECER Nº 979, 2014-CAE
Feita
as análises na Comissão de Assuntos Econômicos
relativamente às emendas propostas pelo Plenário do Senado Federal foi encaminhado
à publicação o Parecer nº 979, de 2014-CAE do Relator Senador Luiz Henrique relativamente as Emendas nºs 2 a 15-PLEN que as rejeitou todas no mérito cujos fundamentos estão expostos a seguir:
Da COMISSÃO DE
ASSUNTOS ECONÔMICOS, sobre as Emendas nºs 2 a 15, de Plenário, ao Projeto de
Lei do Senado nº 130, de 2014 – Complementar, de autoria da Senadora Lúcia
Vânia e outros Senadores, que convalida os atos normativos de concessão de
benefícios fiscais e concede remissão e anistia de créditos tributários
referentes ao Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre
Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação
(ICMS).
RELATOR:
Senador LUIZ HENRIQUE
I – RELATÓRIO
Retorna à Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) o Projeto
de Lei do Senado (PLS) nº 130, de 2014 – Complementar para que as Emendas de Plenário
a ele apresentadas possam ser analisadas.
O relatório por nós apresentado, favorável ao PLS, na
forma da Emenda Substitutiva n º 1 – CAE foi aprovado na reunião que a CAE
realizou no último dia 04 de novembro.
Posteriormente, durante a apreciação no Plenário do Senado
Federal, no prazo regimental, foram apresentadas as Emenda nºs 2 a 4-PLEN, de autoria
do Senador Ricardo Ferraço; 5 e 6-PLEN, de autoria do Senador Romero Jucá; 7,
11 e 15-PLEN, de autoria da Senadora Lúcia Vânia; 8, 9, 10 e 12-PLEN, de
autoria do Senador Aloysio Nunes Ferreira; 13-PLEN, de autoria do Senador
Eduardo Suplicy; e 14-PLEN, de autoria do Senador Cyro Miranda.
A Emenda de Plenário nº 2, de autoria do Senador Ricardo
Ferraço, autoriza prorrogação dos benefícios fiscais destinados à manutenção ou
incremento das atividades comerciais até 31 de dezembro do quinto ano posterior
à produção de efeitos do convênio.
A Emenda de Plenário nº 3, de autoria do Senador Ricardo
Ferraço, estende a obrigatoriedade de depósito no Confaz para isenções,
incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais concedidos em caráter
individual, e possibilita sua prorrogação e extensão a outros contribuintes;
determina que a remissão e reinstituição de benefícios seja objeto de lei
específica do Estado concedente; e impossibilita os Estados de revogar ou
reduzir o alcance de benefícios concedidos por prazo certo e em função de
determinadas condições;
A Emenda de Plenário nº 4, de autoria do Senador Ricardo
Ferraço, suprime a sanção prevista no § 6° do art. 3° e a substitui por outras
de caráter financeiro para os Estados (restrições ao recebimento de
transferências voluntárias, à obtenção de garantias e contratação de operações
de crédito); e penal para os agentes públicos responsáveis por infrações ao
convênio; condiciona a apuração de infrações ao convênio à representação
aprovada pelo Confaz em sessão específica e com o quórum diferenciado previsto
na Lei Complementar; e estabelece um prazo de 90 dias sem aplicação de sanções
e, após esse prazo, revoga o art. 8° da Lei Complementar nº 24, de 1975 e prevê
a retroatividade benigna do art. 106, II do CTN.
A Emenda de Plenário nº 5, de autoria do Senador Romero
Jucá, afasta as sanções previstas no art. 8° da Lei Complementar nº 24, de 1975
no caso de concessão de remissão por lei do Estado de origem da mercadoria, retroativamente
à data de concessão do incentivo.
A Emenda de Plenário nº 6, de autoria do Senador Romero
Jucá, determina remissão e anistia dos créditos tributários, constituídos ou
não, relativos a operações e prestações alcançados por benefícios fiscais.
A Emenda de Plenário nº 7, de autoria da Senadora Lúcia
Vânia, afasta as sanções previstas no art. 8° da Lei Complementar nº 24, de
1975 no caso de concessão de remissão por lei do Estado de origem da
mercadoria, retroativamente à data de concessão do incentivo vedado a
restituição ou compensação de imposto já pago.
A Emenda de Plenário nº 8, de autoria do Senador Aloysio
Nunes Ferreira, altera o inciso I do art. 1° deste PLS nº 130, de 2014 – Complementar,
estabelecendo a remissão dos créditos referentes a legislação estadual
publicada até 30/04/2015 A Emenda de Plenário nº 9, de autoria do Senador
Aloysio Nunes Ferreira, insere o parágrafo único no art. 1°, para que nenhum
Estado possa ser excluído do convênio sem seu consentimento.
A Emenda de Plenário nº 10, de autoria do Senador Aloysio
Nunes Ferreira, insere o art. 3°-A, que traz como condicionantes para a
produção de efeitos do convênio a instituição de fundos de compensação e de desenvolvimento
regional.
A Emenda de Plenário nº 11, de autoria da Senadora Lúcia
Vânia, afasta as sanções previstas no art. 8° da Lei Complementar nº 24, de
1975 no caso de concessão de remissão por lei do Estado de origem da mercadoria,
retroativamente à data de concessão do incentivo, vedado à restituição ou compensação
de imposto já pago e a apropriação de crédito extemporâneo.
A Emenda de Plenário nº 12, de autoria do Senador Aloysio
Nunes
Ferreira, altera o §3° do art. 3° deste PLS nº 130, de
2014 – Complementar, para que a remissão dos créditos tributários e a
reinstituição dos benefícios seja feita por lei específica do Estado
concedente.
A Emenda de Plenário nº 13, de autoria do Senador Eduardo Suplicy,
insere o art. 3°-A, que traz como condicionante para a produção de efeitos do
convênio a redução das alíquotas interestaduais.
A Emenda de Plenário nº 14, de autoria do Senador Cyro
Miranda, estende a prorrogação dos benefícios fiscais destinados à manutenção
ou incremento das atividades portuária e aeroportuária, vinculada ao comércio internacional,
incluída a operação subsequente à da importação, praticada pelo contribuinte
importador, para alcançar os concedidos ao comércio, vinculados à construção de
Centro de Distribuição.
A Emenda de Plenário nº 15, de autoria da Senadora Lúcia
Vânia, autoriza a prorrogação dos benefícios fiscais não especificados nos
incisos anteriores do § 2º do artigo 3º deste PLS nº 130, de 2014 –
Complementar, até 31 de dezembro do quinto ano posterior à produção de efeitos
do convênio.
II – ANÁLISE
O art. 99 do Regimento Interno do Senado Federal
estabelece competência para a Comissão de Assuntos Econômicos analisar
proposições versando, entre outras matérias, sobre tributos, finanças públicas,
normas gerais sobre direito tributário e financeiro e conflitos de competência
em matéria tributária entre os entes federados.
Ademais, como o Projeto foi distribuído unicamente a esta Comissão,
cabe-nos analisar, preliminarmente, os aspectos relativos à constitucionalidade,
juridicidade, e técnica legislativa.
No tocante à constitucionalidade, percebe-se que a Emenda
de Plenário nº 6, de autoria do Senador Romero Jucá, é inconstitucional porque
o legislativo federal não tem competência para anistiar e remitir a exigência
de um tributo estadual, conforme estabelecem os artigos 150, § 6° e 151, III,
ambos da Constituição Federal de 1988.
Valho-me, também neste Relatório, do que já fiz constar do
meu primeiro Parecer entregue à CAE, quanto à inconstitucionalidade do texto trazido
originalmente pela autora do Projeto, Senadora Lúcia Vânia, e agora reproduzido
pelo nobre Senador Romero Jucá, na Emenda de Plenário nº 6, justamente pelo
apontado na justificação da Emenda nº 1, do Senador Ricardo Ferraço, apresentada
no prazo regimental ainda na CAE, de que “há dúvida jurídica razoável quanto à
possibilidade de o Congresso Nacional, ainda que mediante lei complementar,
convalidar incentivos e benefícios relacionados ao ICMS, concedidos sem
autorização do Confaz, e conceder remissão e anistia aos créditos
correspondentes”.
Isso porque a interpretação conjunta dos arts. 150, § 6º,
e 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal indica que qualquer tipo de
desoneração do ICMS, incluindo a remissão proposta, deve ser veiculada por lei
estadual, mediante prévia deliberação dos Estados e do Distrito Federal, o que
se dá, atualmente, através de convênios celebrados nos termos da Lei
Complementar nº 24, de 1975.
Confiram-se, nesse sentido, os seguintes precedentes do
Supremo Tribunal Federal:
“(...)VII - O art. 155, § 2º, inciso XII, g, da
Constituição Federal dispõe competir à lei complementar, mediante deliberação
dos Estados membros e do Distrito Federal, a regulamentação de isenções,
incentivos e benefícios fiscais a serem concedidos ou revogados, no que diz
respeito ao ICMS. Evidente necessidade de consenso entre os entes federativos,
justamente para evitar o deflagramento da perniciosa ´guerra fiscal´ entre
eles. À lei complementar restou discricionária apenas a forma pela qual os Estados
e o Distrito Federal implementarão o ditame constitucional. A questão, por sua
vez, está regulamentada pela Lei Complementar 24/1975, que declara que as
isenções a que se faz referência serão concedidas e revogadas nos termos dos
convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal. VIII -
Necessidade de aprovação pelo CONFAZ de qualquer política extrafiscal que
implique na redução ou qualquer outra forma de desoneração do contribuinte em
relação ao ICMS. Precedentes do STF.(...)” (STF – Pleno - ADI 2.549/DF – Rel.
Min. Ricardo Lewandowski – J: 01/06/2011)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.º 1.798/97; E
ART. 8º DO DECRETO N.º 9.115/98, DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. ALEGADA
CONTRARIEDADE AOS ARTS. 150, § 6.º; E 155, § 2.º, XII, G, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
O primeiro ato normativo estadual, instituindo benefícios relativos ao ICMS sem
a prévia e necessária celebração de convênio entre os Estados e o Distrito
Federal, contraria os dispositivos constitucionais sob enfoque. Alegação de inconstitucionalidade
igualmente plausível no tocante ao art. 8.º do Decreto n.º 9.115/98, que,
extrapolando a regulamentação da mencionada lei, fixa, de forma autônoma,
incentivos fiscais sem observância das mencionadas normas da Carta da
República. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade das normas
em questão.” (STF – Pleno – ADI 2.439/MS – Rel. Min. Ilmar Galvão – J:
13/11/2002)
Como já afirmei no meu primeiro parecer entregue a esta Comissão,
“na esteira do entendimento da mais alta Corte do Poder Judiciário, parece
forte a possibilidade de se entender que lei complementar não possa convalidar
os incentivos e benefícios de ICMS, cabendo-lhe tão somente estabelecer a forma
pela qual os Estados e o Distrito Federal poderão deliberar a respeito para, em
se entendendo conveniente, autorizar os Poderes Legislativos competentes a
editarem as leis necessárias”.
Diante disso, caso seja mantida a redação trazida pelo
nobre Senador Romero Jucá, nesta Emenda de Plenário nº 6, existe risco
considerável de se entender que a União não tenha competência para dispensar a
cobrança de créditos relativos ao ICMS e, consequentemente, não possa o
Congresso Nacional tratar da matéria sem agredir a autonomia estadual que decorre
do princípio federativo.
Assim, para evitar discussões jurídicas que poderiam
comprometer todo o esforço que está sendo feito para debelar a chamada “guerra
fiscal” e restabelecer a segurança jurídica das empresas que usufruíram dos
incentivos e benefícios em questão, afigura-se conveniente não acolher a Emenda
de Plenário nº 6. As Emendas de Plenário nºs 5 (Senador Romero Jucá), 7 e 11 (Senadora
Lúcia Vânia) tratam de matéria idêntica.
A redação destas Emendas de Plenário pretende restabelecer
a redação dada ao artigo 3º do Substitutivo por mim apresentado inicialmente,
que foi excluído do texto posteriormente, em face da substituição deste texto
original pelo novo texto dado ao atual artigo 3º do Substitutivo aprovado na
CAE, no último dia 04 de novembro passado.
Assim foi redigido, inicialmente, o art. 3º do meu
primeiro Substitutivo apresentado na CAE:
“Art. 3° A concessão de remissão por lei do Estado de
origem da mercadoria, bem ou serviço afasta as sanções previstas no art. 8º da
Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, retroativamente à data
original de concessão da isenção, incentivo ou benefício”.
Entendem os autores das Emendas Plenário nºs 5, 7 e 11 que
“ao não deixar expresso que a concessão da remissão por lei do Estado de origem
da mercadoria, bem ou serviço afasta as sanções previstas no art. 8º da Lei Complementar
nº 24, de 07 de janeiro de 1975, corre-se o risco de se permitir a continuidade
das discussões administrativas e judiciais decorrentes da glosa de créditos dos
estabelecimentos recebedores das mercadorias”.
Reproduzo o que já fiz constar no meu Relatório original
entregue à CAE, às páginas 13 e 14 daquele Parecer:
“Por força das sanções cumulativas do art. 8º da Lei Complementar
nº 24, de 1975, compete ao Estado cobrar o ICMS desonerado sem autorização do
Confaz (em razão das sanções de “ineficácia do ato” e da “exigibilidade do
imposto não pago ou devolvido”) e cabe também ao Estado de destino exigir o
mesmo valor mediante a glosa de créditos apropriados pelo estabelecimento
recebedor da mercadoria (em virtude da sanção de “ineficácia do crédito
fiscal”).
Há, portanto, direito autônomo do Estado de destino para
exigir o tributo desonerado pelo Estado de origem sem a observância da Lei
Complementar nº 24, de 1975. Típico caso de bitributação.
Assim, para que seja eficaz a convalidação dos incentivos,
há necessidade de remissão dos débitos de ICMS exigíveis tanto pelo Estado de
destino quanto pelo Estado de origem.
Ocorre que a remissão depende de lei estadual ou distrital
específica, conforme art. 150, § 6º da Constituição Federal. De sorte que o
fato de o Estado de origem remitir seus créditos não implica que o Estado de
destino tenha de agir da mesma maneira.
Portanto, é fundamental que lei complementar preveja, de forma
excepcional e expressa, o automático afastamento das sanções previstas no art.
8º da Lei Complementar nº 24, de 1975 quando o Estado de origem conceder
remissão de débitos relativos a determinado incentivo.
Veja-se o que pode ocorrer na prática: um Estado pode
convalidar e dar remissão em relação aos incentivos que tenha concedido, mas continuar
cobrando de seus contribuintes valores relativos a créditos correspondentes a
incentivos de outros Estados.
Essa possibilidade poderia até inviabilizar um acordo no
Confaz quanto à convalidação/remissão, tornando inócua a lei complementar
resultante do Projeto em exame.
Acresce-se que, nos termos do art. 106, II, “a”, do Código
Tributário Nacional, o afastamento de penalidades aplicadas no passado depende
de previsão legal expressa que deixe de definir determinada conduta como
infração.
Ora, a convalidação da legislação do Estado de origem ou a
remissão de débitos não deixa de considerar como infração a apropriação de
créditos de ICMS feita no passado.
Dessa maneira, a aprovação do Projeto sem o dispositivo
que afaste a imposição das sanções do art. 8º da Lei Complementar nº 24, de
1975 não resolverá o problema da “guerra fiscal” em sua integralidade. “Vale
dizer, sem previsão legislativa o problema seria resolvido pela metade”.
Neste particular, após reuniões para tratar das Emendas de
Plenário nºs 2 a 15, realizadas em meu gabinete nos dias 18 de novembro e 02 de
dezembro último, presentes vários colegas Senadores membros da CAE e integrantes
do Confaz, definiu-se por aguardar pela realização de uma reunião do Confaz,
agendada para o dia 05 de dezembro, para que aquele Conselho pudesse apresentar
uma redação para o tema em comento.
Assim, recebi o OFÍCIO Nº 034/2014/CONFAZ, datado em 05 de
dezembro de 2015, informando das deliberações objeto da 155ª Reunião Ordinária
do Confaz:
“Conforme compromisso assumido com V. Exa., vimos reportar
o
resultado da deliberação da 155ª Reunião Ordinária do
CONFAZ, realizada nesta data em São Paulo, que teve por objeto apreciar as alterações
sugeridas por V. Exa., na condição de relator do PLS
130/2014, na Comissão de Assuntos Econômicos e no Plenário
do
Senado Federal.a cidade Foram apresentadas aos Secretários
de Fazenda ou Finanças dos Estados e do Distrito Federal as seguintes sugestões
formuladas por V. Exa., no formato sugerido na reunião realizada em seu gabinete
no último dia 02 de dezembro:
I – definição clara da abrangência da remissão e anistia
de débitos fiscais do ICMS relativos a benefícios fiscais concedidos sem autorização
do CONFAZ, para incluir também valores apropriados como crédito imposto, no
caso de operações interestaduais, pelos contribuintes dos Estados
destinatários;
II – ampliação do período máximo de validade, de um para
dois ou cinco anos, desde que o beneficiário seja o real remetente da mercadoria,
na reinstituição de benefícios fiscais concedidos a empreendimentos de natureza
comercial.
Como ambas as questões compõem o quadro de temas tratados
no Convênio ICMS 70/2014, as sugestões foram apresentadas aos Secretários tendo
como objetivo a alteração do referido Convênio.
A deliberação do CONFAZ foi no sentido de responder favoravelmente
à sugestão mencionada no item I acima, transcrito, porém, com a seguinte
redação:
“Art. 1° Mediante convênio celebrado nos termos da Lei Complementar
nº 24, de 7 de janeiro de 1975, os Estados e o Distrito Federal poderão
deliberar sobre a:
I - remissão e anistia dos créditos tributários,
constituídos ou não, decorrentes:
a) das isenções, incentivos e benefícios fiscais ou
financeiro-fiscais instituídos em desacordo com o disposto no art. 155, § 2°,
XII, "g", da Constituição Federal, por legislação estadual e
distrital publicada até a data de início de produção de efeitos desta Lei Complementar;
b) de valores apropriados como crédito do imposto pelos contribuintes
destinatários relativos a operações ou prestações interestaduais, cujos
créditos tributários dos remetentes sejam alcançados pela alínea “a”;
II - reinstituição das isenções, incentivos e benefícios
referidos na alínea “a” do inciso I que ainda se encontrem em vigor”.
Salvo melhor juízo, o texto apresentado pelo Confaz para
alteração da redação do art. 1º do Substitutivo da CAE ao PLS 130/2014 –
Complementar aprovado pela CAE, não atende o compromisso de incluir neste
Projeto de Lei Complementar texto que confira segurança jurídica aos
contribuintes quanto ao cancelamento da cobrança decorrente da glosa de
créditos pelos Estados de destino.
Ao contrário, deixa transparecer o entendimento dos
Estados e do
Distrito Federal de que o cancelamento dos lançamentos
fiscais decorrentes da glosa de créditos de ICMS só possa ser feito mediante
remissão. Ou seja, de acordo com a proposta do Confaz, o cancelamento não seria
automático, ficando na dependência de deliberação específica no Convênio e,
mais, da posterior edição obrigatória de lei estadual e distrital, em
conformidade com o art. 150, § 6º, da Constituição Federal.
Assim, por não atender aos objetivos propostos, rejeito a
proposta trazida pelo Confaz e, via de consequência, as Emendas de Plenário nºs
5, 7 e 11, submetendo esta matéria à deliberação dos nobres membros desta
Comissão e posteriormente, ao Plenário desta Casa.
As Emendas de Plenário nºs 2 (Senador Romero Jucá), 14
(Senador Cyro Miranda) e 15 (Senadora Lúcia Vânia) também versam sobre matérias
idênticas.
Estas Emendas de Plenário têm em comum, a pretensão de prorrogar
para dois, cinco ou oito anos, os benefícios comerciais de que trata o inciso
IV, do § 2º, do art. 3º, do Substitutivo aprovado pela CAE, que define o prazo
de 31 de dezembro do primeiro ano posterior à produção de efeitos do respectivo
convênio, como condicionante para atender ao Convênio de que trata o art. 1º do
Substitutivo da CAE.
Conforme já me reportei anteriormente, o OFÍCIO Nº 034/2014/CONFAZ,
datado em 05 de dezembro de 2015, informando das deliberações objeto da 155ª
Reunião Ordinária do Confaz, assim se reportou quanto a este tema em
particular:
“(...)
Por outro lado, no entanto, não se logrou obter consenso
para a aprovação de qualquer ampliação no prazo de ampliação do período máximo
de validade, de um para dois ou cinco anos, na reinstituição de benefícios
fiscais concedidos a empreendimentos de natureza comercial.
(...)”
Por essas razões, rejeito as Emendas de Plenário nºs 2, 14
e 15.
A Emenda de Plenário nº 8 pretende alterar a definição da
data de referência para a aplicação da regra geral ou das condições
excepcionais a este Projeto de Lei Complementar. Salvo melhor juízo, não convém
que essa data limite fique vinculada à uma data limite específica – neste caso,
30 de abril de 2015 -, cuja tramitação pode ser antecipada, ou se estender por
um período mais longo, ao sabor das circunstâncias políticas.
A pretensão do autor da Emenda de Plenário nº 8, Senador
Aloysio Nunes Ferreira, é no sentido de estipular a data de 30 de abril de
2015, como data de referência para a publicação da legislação estadual quanto à
remissão dos créditos tributários, constituídos ou não, decorrentes das
isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais de que trata o
presente Projeto de Lei Complementar.
O que consta do inciso I, do art. 1º do presente Projeto
de Lei Complementar é que a data de referência deverá se estender “até a data
de início de produção de efeitos desta Lei Complementar”, data esta acordada
com o Confaz e que me parece mais razoável.
Por estas razões, não acolho a Emenda de Plenário de nº 8.
Na Emenda de Plenário nº 9 (Senador Aloysio Nunes
Ferreira), o dispositivo pretende que nenhuma unidade da federação seja
excluída na celebração do convênio específico, objeto deste PLS n° 130, de 2014
– Complementar, sem o seu consentimento. Na verdade, numa primeira leitura, a
pretensão exposada na Emenda de Plenário nº 9, parece de salutar alcance,
contudo, entendo que já se encontra explícita a não exclusão de qualquer ente
federado na celebração de convênio de que trata o art. 1º deste Projeto de Lei
nº 130, de 2014 – Complementar, razão pela qual, não acolho a presente Emenda
de Plenário.
Quanto a Emenda de Plenário nº 10 (Senador Aloysio Nunes Ferreira)
a compensação pelas perdas decorrentes da reforma do ICMS deve ser estabelecida
de forma ampla, honrando a previsão acordada por 21 Estados, por meio do
Convênio Confaz ICMS nº 70, de 2014. Além disso, é necessária a criação de um
fundo para possibilitar a implementação de projetos para desenvolvimento das
regiões com menos infraestrutura, uma vez que a “guerra fiscal” deixará de ser
utilizada para este fim.
A Emenda de Plenário nº 13 (Senador Eduardo Suplicy) alega
que a redução das alíquotas interestaduais é fundamental para resolver
definitivamente o problema da guerra fiscal, pois concentra uma carga
tributária maior no destino e diminui a margem para concessão de incentivos
fiscais irregulares nas operações interestaduais.
Estas Emendas de Plenário nºs 10 e 13, dizem respeito a
assunto de extrema importância e que vem sendo intensamente discutido no Senado
Federal ao longo de 2013 e 2014.
Trata-se, primeiro, da criação de um Fundo de Compensação
e de
um Fundo de Desenvolvimento Regional, com o intuito de
compensar as perdas decorrentes desta “guerra fiscal” e, segundo, da criação de
mecanismos eficazes para compensar as perdas decorrentes da redução das
alíquotas do ICMS.
A criação dos Fundos vem sendo tratada nesta Casa, pelo
Projeto de Lei nº 106, de 2013 -
Complementar, de autoria do Senador Catarinense Paulo Bauer, cuja Relatoria
está ao encargo do nobre Senador Armando Monteiro, cujo Parecer com a
apresentação de um Substitutivo já foi aprovado pela CAE em 12 de novembro de
2013.
Atualmente este PLS nº 106, de 2013 – Complementar,
encontra-se na Comissão de Constituição e Justiça, aguardando um novo Parecer
quanto às Emendas de Plenário apresentadas no prazo Regimental, cuja Relatoria
está ao encargo do nobre Senador Ricardo Ferraço.
Quanto à redução das alíquotas do ICMS, esta Casa já
deliberou na CAE, sob a Relatoria do nobre Senador Delcídio do Amaral, o
Projeto de Resolução do Senado nº 1, de 2013, aguardando ainda, por força de Requerimentos,
a apreciação desta matéria pela Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo
e pela Comissão de Constituição e Justiça, para depois, voltar para deliberação
do Plenário desta Casa.
Necessário se faz que estes temas sejam trazidos a esta
Comissão de Assuntos Econômicos, para que em audiência pública, se possa ouvir
os integrantes da nova equipe econômica do Governo reeleito, objetivando um amplo
acordo para estas duas matérias de extrema importância e urgência, possibilitando-se
um novo Pacto Federativo.
Estes temas, repito, urgem de apreciação pelo Congresso
Nacional, para o bem dos Estados e do Distrito Federal e, principalmente, para
que o País possa ter a capacidade de novos investimentos, alcançando maiores e
melhores índices do PIB brasileiro.
Não convém, todavia, condicionar a eficácia da lei
complementar ora em discussão à solução das questões objeto das Emendas de
Plenário nºs 10 e 13.
Com efeito, a solução da questão depende de acordo entre
os Estados, o Distrito Federal e a União, no qual deverão ser definidos os
valores, forma de integralização (recursos orçamentários ou empréstimos) e
prazos dos fundos.
Dessa maneira, se o presente Projeto de Lei complementar
fosse aprovado com as condicionantes propostas e posteriormente fossem
negociadas condições diferentes daquelas originalmente previstas na lei
complementar, todo o esforço legislativo seria inócuo.
Afinal, nesta hipótese, uma nova lei complementar teria de
ser editada para suprimir ou alterar as condicionantes previstas na anterior,
ora em discussão. Do contrário, nem mesmo um Convênio unânime do Confaz poderia
autorizar a convalidação, já que não teriam sido satisfeitas as condições previstas
na lei complementar anteriormente editada para regular a matéria.
De qualquer forma, como a lei complementar não convalida a
legislação estadual (até porque não tem competência para fazê-lo), limitando-se
a estabelecer a forma pela qual o Confaz poderá deliberar sobre o tema, obviamente,
nada impede que, após a sua publicação, os Estados e o Distrito Federal
aguardem o momento que considerem oportuno para produzir o Convênio de
convalidação. Portanto, não haverá prejuízo algum para os Estados e o Distrito
Federal se for aprovado o Projeto de Lei Complementar sem as condicionantes em
questão.
As Emendas de Plenário nºs 12 (Senador Aloysio Nunes
Ferreira), 3 e 4 (Senador Ricardo Ferraço) versam sobre matéria idêntica.
A exigência de lei estadual para remissão e reinstituição
de benefícios, pretendida nas Emendas de Plenário nºs 12 e 3, decorre da
própria Constituição Federal e, por isso, me parece desnecessária incluí-la
neste Projeto de Lei Complementar, conforme parecer da PGFN (nº 329/93) e da
PGE-SP (Parecer PA nº 35/2007) a respeito.
De resto o procedimento constante do Projeto aprovado pela
CAE afigura-se suficiente para a adequada concessão dos incentivos e benefícios
de que se cuida.
Além disso, a impossibilidade de os Estados revogarem ou reduzirem
o alcance dos benefícios decorre do art. 178 do CTN, sendo desnecessária também
a sua inclusão neste Projeto de Lei Complementar.
Quanto à Emenda de Plenário de nº 4 (Senador Ricardo
Ferraço), o § 6° do art. 3° do Substitutivo deste PLS n° 130, de 2014 – Complementar,
já aprovado pela CAE, prevê que o descumprimento do previsto no convênio torna sem
efeito suas disposições para a Unidade federada infratora.
A emenda substitui as penalidades e, ainda, as condiciona
a aprovação de resolução no Confaz com o quórum previsto neste Projeto de Lei Complementar
n° 130, de 2014 - Complementar.
Esta pretensão demanda um maior debate entre os Estados, o
Distrito Federal e a União, razão pela qual, desacolho as presentes Emendas de Plenário.
Pelas mesmas razões rejeito também a pretendida revogação
do art. 8º da Lei Complementar nº 24, de 1975.
Por derradeiro, vale lembrar ainda, que a Câmara dos
Deputados, se assim entender, poderá aperfeiçoar o texto em favor da União, dos
Estados e do Distrito Federal, após a aprovação do presente Projeto de Lei
Complementar por esta Casa.
III – VOTO
Do exposto, voto pela constitucionalidade, juridicidade, e
técnica legislativa das Emendas de Plenário nºs 2 a 5 e 7 a 15; pela inconstitucionalidade
da Emenda de Plenário nº 6; e, no mérito, pela rejeição das Emendas de
Plenário.
Sala da Comissão, 9 de dezembro de 2014.
Senador LINDBERGH FARIAS, Presidente
Senador LUIZ HENRIQUE, Relator
Como se observe, todas as emendas
de plenário do Senado Federal foram rejeitadas pela Comissão de Assuntos
Econômicos, prevalecendo o teor constante do Parecer nº
808, de 2014.
4. DISCUSSÃO ADIADA PARA 2015
A Subsecretaria da Coordenação
Legislativa do Senado – SSCLSF incluiu na ordem do dia do Plenário do Senado
Federal da sessão deliberativa extraordinária de 17/12/2014 a discussão em
turno único do Parecer nº 979, 2014-CAE (DSF 10/12/2014), todavia, conforme noticiado pela Agência Senado a convalidação
dos incentivos fiscais será discutida em 2015 junto com a reforma do ICMS”. Diz
a nota:
“Em reunião
no gabinete do presidente do Senado, Renan Calheiros, com o futuro ministro da
Fazenda, Joaquim Levy, nesta
quarta-feira (17), os líderes partidários decidiram retomar em fevereiro as
negociações com vistas à votação do projeto que
permite aos estados e ao Distrito Federal a legalização de incentivos fiscais
questionados em ações no STF (PLS 130/2014).
A matéria será rediscutida a partir
da segunda quinzena de fevereiro no bojo de uma ampla reforma do ICMS, que
incluirá também a unificação das alíquotas e a criação dos fundos de
compensação por perdas de receitas e de desenvolvimento regional, segundo informou
o líder do PSDB, Aloysio Nunes (SP).
O senador observou que em janeiro o
governo federal terá uma nova equipe econômica, com novas orientações, e os
estados, novos governadores, o que também implica mudanças de visão sobre as
questões tributárias.
O PLS 130/2014 seria o primeiro
item da pauta de sessão extraordinária do Senado prevista para a tarde de hoje.
Renan informou que vai retirar o projeto da pauta.
- A razão da retirada é que teremos
a posse de novos governadores, o recesso do Supremo Tribunal Federal e o
recesso parlamentar - explicou o presidente do Senado.
De acordo com o senador Walter
Pinheiro (PT-BA), a convalidação dos incentivos vai ser "encaixada"
na reforma do ICMS.
- Demos um voto de confiança ao
ministro e também pedimos um voto de confiança. Esse tema para ele é novo, mas
para nós se arrasta desde 2011 - relatou o parlamentar, que chegou a usar
também a expressão "reforma tributária" para se referir às discussões
a serem reabertas depois do carnaval.
A proposta foi aprovada na Comissão
de Assuntos Econômicos (CAE), na forma de substitutivo apresentado pelo senador
Luiz Henrique (PMDB-SC), e estava em regime de urgência para apreciação em
Plenário, mas ainda não havia consenso para a votação.
Empregos
Conforme
Luiz Henrique, o que vai se discutir, além da convalidação, é uma "nova
relação federativa". Ele disse que em fevereiro espera reunir em seu
gabinete parlamentares e secretários de Fazenda estaduais para trabalhar no
texto aprovado na CAE, que em sua opinião já está bem detalhado, mas precisa
agora ser inserido no contexto de uma reforma tributária.
- O ministro manifestou interesse
em resolver esse problema para dar mais segurança jurídica aos governos
estaduais, às prefeituras e às empresas beneficiárias dos incentivos, dentro da
perspectiva de que o país volte a crescer - disse Luiz Henrique.
Ao sair, Levy disse que a proposta
de convalidação já avançou bastante, mas precisa realmente ser incluída na
reforma do ICMS, classificada por ele como "uma agenda pró-crescimento e pró-emprego".
Por sua vez, “A Senadora Vanessa
Grazziotin (PC do B - AM) destacou a importância da
reunião entre líderes partidários e o futuro ministro da Fazenda, Joaquim Levy,
nesta quarta-feira (17), no gabinete da Presidência do Senado. Ela assegurou,
no entanto, que apesar do adiamento da votação do Projeto de Lei do Senado
(PLS) 130/2014 - Complementar, a matéria não saiu da lista de prioridades do
Senado. O PLS permite aos Estados e ao Distrito Federal a
legalização de incentivos fiscais questionados em ações no Supremo Tribunal
Federal (STF).
Na semana passada a Comissão de
Assuntos Econômicos (CAE) rejeitou as
emendas apresentadas à proposta no Plenário. Dessa forma, a votação do projeto
poderia ser concluída. A senadora ponderou que é necessário amadurecer um pouco
mais a discussão.
Segundo Vanessa Grazziotin, o
objetivo do adiamento acordado é esperar a posse dos governadores e das
respectivas equipes econômicas dos estados e do governo federal.
— É óbvio que precisamos trabalhar
politicamente a legislação. A proposta é da convalidação desses incentivos.
Entretanto, preocupa-nos a todos o fato de que, votando essa matéria,
isoladamente, possamos perder a grande oportunidade de trabalhar a grande
reforma tributária de que o Brasil precisa, sobretudo quanto à unificação das
alíquotas de ICMS — ressaltou.
Entendemos temerário atrelar a
definição sobre o imbróglio da guerra fiscal com outro imbróglio da reforma
tributária (ICMS) que se arrasta há décadas, ainda mais, quando se esta a fala de um
ano que será extremamente conturbado, no campo econômico interno e
internacional e político, aonde virão à tona os nomes de muitos parlamentares
envolvidos na Operação Lava Jato.
Penso que se isso acontecer, os
parlamentares e seus partidos, bem como o próprio Governo terão muitas explicações
a dar a opinião pública tornando uma verdadeira “cassada às bruxas” e
provavelmente este projeto e tantos outros mais, necessários ao crescimento do
Brasil ficarão relegados ao segundo plano.
Vamos aguardar.